重设31个省级分行、撤销大区分行，央行机构改革迈出重要一步。

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2023年8月18日，按照《党和国家机构改革方案》关于“统筹推进中国人民银行分支机构改革”的部署，中国人民银行31个省（自治区、直辖市）分行，深圳、大连、宁波、青岛、厦门5个计划单列市分行和317个地（市）分行于当日挂牌。中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。

几个月前，国务院机构改革方案出炉，统筹推进中国人民银行分支机构改革。其中，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）分行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，采取中国人民银行地（市）分行派出机构方式履行相关管理服务职能。

中央银行是金融体系的中枢，基于此，作为制定和执行货币政策的宏观调控部门，中央银行的结构调整牵一发而动全身，备受市场关注。

由于此次改革波及面广、改革力度强，成为市场关注的焦点。应该如何正确认识人民银行恢复省分行改革？不再保留县支行，相关工作人员如何调整？改革后现代中央银行的定位如何？

一位接近监管人士对第一财经表示，改革的目的是全面加强宏观调控和金融监管，人民银行作为中央银行职能并没有削弱，定位反而更加明确、清晰。县支行也不是一撤了之，而是要用好人民银行县支行人员力量，增强监管部门基层监管力量。

综合分析人士观点来看，回望人民银行的过往改革，都是为了加强和改善宏观调控，提升货币政策传导效率。此次机构改革后，人民银行将聚焦建设现代中央银行制度，围绕中央银行的核心任务和目标，更加专注提升金融服务质效、维护币值稳定、防范化解系统性金融风险，以金融高质量发展推动经济高质量发展。

重回省分行：进一步厘清央行和地方监管部门职责

沿用了20多年的央行大区分行制度成为历史，人民银行恢复省分行模式。

此前，央行机构设置情况为：9大跨区分行和北京、重庆两家营业管理部。

其中，9大跨区分行中，上海分行管辖上海、浙江、福建；天津分行管辖天津、河北、山西、内蒙古；沈阳分行管辖辽宁、吉林、黑龙江；南京分行管辖江苏、安徽；济南分行管辖山东、河南；武汉分行管辖湖北、湖南、江西；广州分行管辖广东、广西、海南；成都分行管辖四川、贵州、云南、西藏；西安分行管辖陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

同时，在9大跨区分行之下还设立了25个中心支行，作为次一级派出机构，在辖区内依法履行贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能。

▲（资料来源：此次机构改革前央行官网）

时间追溯至1997年，为治理金融“三乱”，防范和化解金融风险，第一次全国金融工作会议提出，为有效实施货币政策，切实加强对金融业的监督管理，改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，在全国设置若干跨省、自治区、直辖市的大区分行，重点加强对辖区内金融业监督管理。

为落实全国金融工作会议要求，1998年，人民银行设立9个分行以及2个营业管理部，形成了大区分行、省会城市中心支行、地市中心支行、县支行四级分支机构体系。其中，大区分行分别在2-5个省（区）履行中央银行职责；鉴于中央银行金融服务要面向基层，外汇管理、科技、支付清算、金融统计、国库、货币发行和安全保卫等服务职能，仍按属地原则由省会城市中心支行负责。

当时的改革方案目的是增强央行的独立性，减少地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预。

“这是从我国金融历史实践中吸取的教训。”一位接近监管人士对第一财经记者指出，一些地方政府存在重发展、弱监管、轻风险的倾向，有的对金融机构的干部选任、公司治理、业务经营等进行不当干预，有的还对金融机构进行信贷考核和排名，积累了金融风险隐患。设立大区分行有利于中央银行履行货币政策职能，同时维护金融监管的公正性。

“人民银行分支行依法履行各项职责，是在总行垂直领导体制下开展工作的。跨省设置大区分行，很大程度上减少了原省级分行按照地方政府要求，跑总行争规模、要贷款的行为，同时，打破了中央银行再贴现、再贷款资金按行政区划配置，有利于资金在全国统一大市场流通。”上述接近监管人士表示。

另外，在2003年原中国银监会正式挂牌成立之前，人民银行集货币政策与银行监管于一身。在市场分析看来，设置大区分行实现了分行领导及中层干部跨省调配、跨省实施金融监管，有利于排除人情网、关系网对金融监管的干扰，对当时清理农村基金会、打击地方逃废债行为、处置地方金融机构风险、处罚金融机构违规责任人等都起到了积极作用。

不过，经过多年改革开放，政府依法行政、市场主体依法经营的法治化市场化营商环境已经形成，人民银行大区分行的必要性明显减弱，不适应性开始显现：与省级政府主管经济的基本格局不适应、与地方党政对金融风险处置承担属地责任不适应。

比如，由于我国以省为单位的省域经济特点明显，在人民银行省级分行撤销后，在非分行所在地的省（区），存在与省委、省政府经济金融工作协调不顺畅的情况。

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平认为，此次中央银行地方分支机构的适时调整将有利于解决长期以来大区（分）行难以有效兼顾不同区域的经济差异、与其他地方金融监管部门机制不匹配等问题，实现了中央银行地方分支机构与我国行政区划之间的合理匹配。

再比如，近年来，金融风险易发高发，与地方政府债务风险、房地产风险交织，中小金融机构风险持续暴露，打击非法金融活动尚不到位。2021年中央政治局会议要求建立地方党政领导同志负责的地方财政金融风险处置机制。

“当前，地方承担金融风险处置属地责任，并负责打击非法集资和金融违法犯罪活动。人民银行承担防范化解系统性风险、维护金融稳定的法定职责，分支机构负责维护区域金融稳定，由大区分行跨省履职，与新形势新要求存在不适应性。”一位业内专家对记者表示。

市场分析普遍认为，重回省分行有利于进一步厘清央行和地方监管部门的职责，以确保央行能更专注宏观调控和宏观审慎监管。

上海新金融研究院副院长刘晓春认为，取消人民银行大区行，恢复省分行，也有利于理顺人民银行的内部管理体系。

现代中央银行定位更清晰，职能没有削弱

根据此次改革方案内容，将人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，划入国家金融监督管理总局。此后，市场一度出现央行金融管理职能被剥离的讨论。

实际上，划转人民银行的部分金融监管职责，目的是实现金融监管全覆盖。改革不但没有削弱反而强化了人民银行的现代中央银行定位和职能，是建设现代中央银行制度的重要举措。

近年来，我国金融泛化突出，企业乱办金融，一些没有牌照但具有金融特征的行为和产品游离于监管之外，非法金融活动屡禁不止，金融风险易发高发。

例如，改革前，金融控股公司由人民银行监管，其下属银行、保险等子公司分别由相应监管机构分业监管，需要协调的事项较多。在消费者保护方面，“一行两会”均负责消费者保护，也存在交叉。

针对上述问题，此次金融改革通过组建国家金融监督管理总局，强化对金融业（证券业除外）的统一监管，负责机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，体现了将各类金融活动全部纳入监管的理念。人民银行仍负责牵头系统重要性金融机构的附加监管。

业内分析认为，上述改革措施有利于压实监管责任。此次金融改革实质是明确了监管责任，解决监管权责不对等、出了风险找不到责任主体、风险处置责任压不实等问题，有利于敦促金融监管部门主动作为、强化监管，将金融风险消灭于萌芽状态。一旦发生风险，也能够明确责任主体，进行追责问责。

另外，此次改革剥离了人民银行的非核心职责，人民银行作为中央银行并没有削弱，中央银行的宏观调控部门定位反而更加清晰，职能更加纯粹，履职更加精准。

上述接近监管人士对记者表示，改革后，人民银行将围绕中央银行的核心任务和目标，更加专注、专业地履行以下职责：一是负责货币发行，调节货币供应和流通，维护币值稳定；二是调控金融活动，推进金融改革，加强资源跨时空有效配置，促进充分就业和经济增长；三是履行最后贷款人职能，实施宏观审慎管理，防范化解系统性金融风险，维护金融体系稳健运行。通过有效履职，实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡目标，以金融高质量发展服务于经济高质量发展。

党的二十大报告提出，“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。

上述接近监管人士对记者表示，当前和今后一个时期，建设现代中央银行制度的主要任务包括：一是完善货币政策体系，维护币值稳定和经济增长。实施正常的货币政策。健全货币政策调控机制。二是深化金融体制改革，扩大金融业高水平开放，提升金融服务实体经济能力。三是推进加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线。四是建设中央银行独立的财务预算管理制度，实现央行资产负债表的健康可持续，进而保障人民银行依法履职，推动国家金融稳定和宏观调控目标的实现。

栏目主编：秦红

文字编辑：卢晓川

本文作者：第一财经 杜川

题图来源：新华社 资料图

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